|
06/01/2004
Валерий АСАДЧЕВ: «Для эффективной работы местного самоуправления необходимы изменения в Конституции»
Июнь 2004. «Территория»
После преобразования исполкомов в государственные администрации возник прецедент, при котором администрации фактически конкурируют с местными советами. Решения, принятые на заседаниях Советов, как и прежде, передаются "на исполнение" в соответствующую администрацию. Однако, если раньше "исполкомовцы" были подчинены непосредственно своему Совету, в настоящее время администрация фактически является подчиненной Президенту, ведь именно он назначает ее главу. Таким образом, избранный председатель Совета фактически имеет меньше возможностей самостоятельного управления, чем центральные органы власти.
Ярким примером подобной зависимости органов местного самоуправления являются недавние выборы мера Мукачево. По непонятным причинам, Президенту выбор мукачевцев не понравился, из чего последовало подписание указа об отстранении его с должности и назначении на нее совсем другого человека. Здесь возникает вопрос: по какому праву это было сделано? Ведь при условии, что сегодня не существовало бы прямой зависимости администрации Закарпатской области от администрации Президента, проблем бы не возникло, т.к. команды "из центра" некому было бы исполнять. Все команды расценивались бы не более чем рекомендации и в обязательном порядке подвергались бы анализу с точки зрения полезности их исполнения для развития региона.
Однако, административное давление на органы местного самоуправления не единственный способ борьбы с этим самым самоуправлением. Гораздо более действенным методом является "финансовая борьба с регионами" посредством бюджетной политики.
Бичом местного самоуправления является огромное количество обязанностей, зачастую искусственно навязанных государством, которые, к тому же, недостаточно финансируются. Возникает ситуация, когда полученные местным бюджетом доходы идут на финансирование недофинансированных общегосударственных функций, в то время как на функции, изначально присущие местному самоуправлению, средств попросту не остается.
Таким образом, органы местного самоуправления становятся "без вины виноватыми" (ну нет у них денег на благоустройство региона, на ремонт дорог и коммунальное хозяйство, потому что все они потрачены на выплаты зарплат, пенсий и социальные нужды, а ответственность за все неосуществленные местные проекты остается!). Последствия подобной государственной политики в отношении местного самоуправления однозначно негативны. Результат плачевный: реального местного самоуправления в Украине не существует. Власть все больше удаляется от народа. Региональные проблемы усугубляются, разрастаясь до государственных масштабов Инвестиционная, финансовая активность наблюдается только в столице и нескольких крупных городах. Постоянно увеличивается количество молодых людей, ищущих заработки за границами Украины. Села и маленькие города умирают.
На мой взгляд, наиболее эффективный путь решения таких проблем это изменения административного устройства (путем внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины и, в дальнейшем закон ""О местном самоуправлении"), а также изменение системы взаимоотношений местных бюджетов с государственным (путем принятия нового Бюджетного кодекса). От того, насколько быстро и профессионально это будет сделано, от оперативности и системности внедрения внесенных исправлений зависит не только качество работы организаций, отвечающих за формирование бюджетов, но и работа бюджетных учреждений, благосостояние их работников, перспективы развития населенных пунктов и их жителей, а значит и Украины в целом.
Таким образом,4 июля 2003 года на рассмотрение парламента была представлена новая редакция Бюджетного кодекса Украины. Это системный законопроект, который рассматривает все бюджетные процессы в их взаимосвязи. Кроме коренных изменений, связанных с местными бюджетами, новый бюджетный кодекс содержит огромный раздел, посвященный контролю за использованием Бюджетных средств, выписанные механизмы управления долговыми обязательствами, инструменты для кассового исполнения бюджета казначейством. В нем четко классифицирована система правонарушений, детально описан программно целевой метод формирования бюджетов, созданы единые для всех участников бюджетного процесса нормативы и правила.
Прежде всего, новая редакция Бюджетного кодекса позволяет в полной мере реализовать принцип самостоятельности местных бюджетов. Он достигается, благодаря закреплению за каждым бюджетом его доходной части, определению расходной и четкому распределению обязанностей и делегированных полномочий между бюджетами разных уровней. Именно этим обеспечивается наличие реальных финансовых ресурсов в местных бюджетах для исполнения функций, присущих местному самоуправлению.
На исполнение общегосударственных функций местные бюджеты будут получать средства из госбюджета. Причем основным отличием бюджетной политики, предложенной новым бюджетным кодексом, станет введение ответственности местных бюджетов за исполнение общегосударственных функций исключительно в пределах суммы ресурсов, реально предоставленных им государством.
Кроме того, в новом бюджетном кодексе ни один местный бюджет не несет ответственности за другие бюджеты и может быть принятым, не дожидаясь принятия государственного. Такая норма позволяет своевременно спланировать бюджет, исходя из потребностей конкретной территории.
Так, несмотря на значительное уменьшение финансовой нагрузки по общегосударственным функциям, их доходная база фактически остается неизменной. Доходы местных бюджетов могут существенно возрасти, поскольку на местное самоуправление полностью передается налог с собственников транспортных средств, а в дальнейшем и налог на недвижимость. В будущем местной власти может быть предоставлена возможность применять отдельные надбавки к акцизам.
Важным нововведением Бюджетного кодекса является также новая система предоставления дотации выравнивания, призванная стимулировать местные бюджеты к получению дополнительных доходов.
Это происходит главным образом за счет того, что расчет производится на основании фактических данных о доходах бюджета в прошлом году, а не на теоретических предположениях о возможных поступлениях в будущем. К тому же полностью изменяется сама методика вычисления суммы дотации.
Кроме суммы дотации выравнивания, новый кодекс строго запрещает любые дополнительные изъятия из бюджетов доноров. А методика формирования самого фонда выравнивания послужит дополнительной гарантией самостоятельности местных бюджетов, так как для того, чтобы финансирование бюджетов реципиентов началось непосредственно с нового года (не дожидаясь пока пройдут соответствующие изъятия из бюджетов доноров) в фонд выравнивания поступает 1,5% от доходов государственного бюджета.
Что касается поддержки местного самоуправления с административной точки зрения, на мой взгляд, здесь важным окажется внесение изменений в Конституцию Украины в части ликвидации вертикали власти. Такие изменения должны касаться упразднения государственных администраций как исполнительных органов власти, и наделение их исключительно контролирующими функциями. Таким образом, будет обеспечена независимость органов местного самоуправления и их подчиненность исключительно интересам территориальной общины.
Следующим шагом, который позволит окончательно привести местное самоуправление в Украине к общедемократическим стандартам, станет принятие закона "О местном самоуправлении". Такой закон должен будет установить и нормативно закрепить компетенцию органов местного самоуправления, предложить четкую систему взаимодействия Советов и городского головы, однозначно определить права и обязанности исполнительной власти.
Июнь 2004. Журнал «Территория»
|