|
12/12/2000
Рівні умови – рівні права
Бюджетний Кодекс, що його невдовзі має ухвалити парламент, гарантує забезпечення інтересів місцевого самоврядування
Якщо повернутися на кілька років назад і струсити пилюку із тих папок, що зберігають матеріали десятків семінарів на тему бюджетної реформи (або ж поритися в електронних інтернетівських архівах), підсумувати їх та узагальнити, то постане список вимог щонайменше у вісім ключових пунктів. Після кількох років мозкових атак в ций царині, в тому числі і із залученням «батьків» міжбюджетних реформ у кількох державах світу, 99 відсотків цих вимог втілені в одному документі - проекті Бюджетного Кодексу України. Проект вже пройшов через парламентське чистилище другого читання і вийшов на фінішну пряму вирішального третього читання. Які ж це вимоги?
Кесарю - кесареве...
Обговорюючи шляхи вдосконалення бюджетної системи, представники органів місцевого самоврядування просили законодавців передусім чітко розподілити компетенцію між бюджетами на ті чи інші видатки. На місцях втомилися від того, що держава рік за роком зіштовхувала найбільш невдячні статті фінансування до самого низу, забуваючи при цьому супроводжувати їх адекватними фінансовими ресурсами. Тож перша вимога представників органів місцевого самоврядування полягала в тому, щоб чітко визначити: хто що фінансує: держава, обласний, районний та сільські бюджети. Скажімо, в містах місцева влада має подбати про житло для прокурора за кошт муніципального бюджету. Але чи буде прокурор після цього об’єктивним до мера, якого підозрюють у скоєнні злочину? Водночас деякі дитячі садки фінансуються з державного бюджету, а це далеко невластива для державного бюджету функція. Знову ж таки - органи місцевого самоврядування оплачують частину мобілізаційних витрат на рекрутів, утримують військкомати. Запитується: чи є функцією місцевих бюджетів мобілізаційна підготовка Збройних Сил України?
Проект Бюджетного Кодексу розплутує цей клубок і дає чітку відповідь - який бюджет і що саме фінансує. Кабмін оперативно врахував цю вимогу, не очікуючи на остаточне ухвалення Бюджетного Кодексу, і подав пропозиції щодо розмежування видатків на здійснення повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування до другого читання проекту бюджету-2001.
Вимога друга у сфері видатків: чітко розмежуйте ті функції, що делеговані державою органам місцевого самоврядування і водночас визначтеся з тим, що є виключною компетенцією місцевого самоврядування - так званими власними повноваженнями. Здавалось би, Закон про місцеве самоврядування в Україні дає відповідь на таке запитання. Але це відповідь переважно з адміністративної точки зору, а не з фінансової: для фінансиста його положення слугують хіба що туристичним путівником, але не чітким дороговказом. Тому, виробивши в дискусіях тривалістю в два роки спільну позицію, робоча група під проводом Бюджетного комітету пішла на те, щоб виписати і розподілити видатки на здійснення повноважень для всіх бюджетів.
І міський голова, і фінансист повинні орієнтуватися на бюджетній місцевості компасом на ймення «код бюджетної класифікації». Якщо спрощено, то держава делегує органам місцевого самоврядування видатки на фінансування функцій, життєво важливих для суспільного відтворення - передусім освіти та охорони здоров’я, водночас видатки на утримання житлово-комунального господарства стають власними видатками місцевих бюджетів, Київ їх більше не регулює і не визначає відповідних нормативів. Питання нормативів є концептуальним - видатки на охорону здоров’я можна унормувати у розрахунку на одного мешканця, видатки на освіту - на одного учня, в той час як забезпечення власних повноважень є функцією та виключною прерогативою самого органу місцевого самоврядування і від активності мера, від наповнення бюджету буде, образно кажучи, залежати кількість вибоїн на вулицях того чи іншого населеного пункту.
Захист соціального захисту
Соціальний захист та соціальне забезпечення стали тією проблемою, що «роздирає» місцеві бюджети, робить їх розбалансованими і створює прихований дефіцит у мільярди гривень. Ми самі того не помітили як впродовж останніх десяти років практично весь тягар соціального захисту перемістився на плечі місцевих бюджетів. Однак соціальний захист - це та послуга, яка гарантована державою, і яку кожна людина повинна отримувати в однаковій мірі від того, де вона проживає - в Лебедині Сумської області чи Білій Церкві Київської області. Лебедин та Біла Церква обрані мною для прикладу невипадково - хоча вони і повинні забезпечити згідно законодавства співставний рівень соціальних послуг, насправді міський білоцерківський бюджет профінансував ці послуги за підсумками 1999 року у розмірі 354 гривні на одного мешканця, а бюджет міста Лебедина - у розрахунку 120 гривень на одного мешканця, тобто фактично втричі менше. Скажіть, як поєднується це з вимогою статті 95 Конституції України щодо того, що «бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами»? Отож, соціальний захист - функція, що за конституційною природою своєю іманентно притаманна державі, а не місцевому бюджету. Проект Бюджетного кодексу реалізує цю ідею, і ідея ця підтримана у винесеному на друге читання проекті бюджету-2001. Суть ось в чому. Держава визнає соціальний захист своєю прерогативою. Вона, держава, в особі Верховної Ради України надає пільги і, відповідно, держава повинна ці пільги забезпечити (а не так як сьогодні - пільги надаються Києвом, а фінансують їх на місцях). Таким чином держава виконує вимогу номер три органів місцевого самоврядування, перебираючи соціальний захист до себе в державний бюджет. Але оскільки адмініструвати ці виплати легше на місцевому рівні, (тому що знизу краще видно, хто має бути отримувачем цієї пільги), то соціальний захист найдоцільніше фінансувати у вигляді так званої цільової субвенції, яка буде спускатися з державного бюджету на місцеві бюджети і там буде перерозподілятися. Держава навмисне виводить соціальний захист із загального фонду місцевих бюджетів для того, щоб зрештою сісти і тверезо порахувати, а скільки тих пільг ми понадавали взагалі і скільки вони коштують.
Все, що Бог дав - у кошики!
Вимога четверта в устах представників місцевого самоврядування: після того як ми всі разом визначимося з розподілом видаткових повноважень, будь ласка, підведіть під ці повноваження відповідну доходну базу. Проект Бюджетного Кодексу України робить спробу забезпечити делеговані та власні повноваження так званими «кошиками доходів» місцевого самоврядування. Є два «кошики». «Кошик» номер один, наповнення якого спрямовується на фінансування повноважень, делегованих державою - тих, що делеговані місцевим бюджетам «згори». «Кошик» номер два - це той кошик, який витрачається на виконання власних повноважень. Чільну роль у кошику номер один відіграє прибутковий податок з громадян. З ухваленням Бюджетного Кодексу, прибутковий податок з громадян на довгі роки стане основним наповнювачем місцевих бюджетів, що цілком відповідатиме найкращим зразкам досвіду європейських держав. Наприклад, скандинавських країн, де прибутковий податок з громадян є локомотивом наповнення їхніх дуже небідних місцевих бюджетів.
Кошик номер два симптоматичний тим, що саме його існування матеріалізує ще одну - п’яту - вимогу представників органів місцевого самоврядування. Коли держава визначиться з тим, від яких саме доходів вона, власне, відмовляється і які вона визнає священно недоторканими доходами самоврядних бюджетів, вона, держава, урочисто обіцяє - я не буду брати ці доходи до обрахунку при визначенні обсягу трансфертів місцевим бюджетам. Іншими словами, якщо територіальна громада та обрана нею влада засукує рукави і активно збирає ті самі місцеві податки і збори та майбутній податок на нерухомість, то місцева влада не повинна бути покарана за свою активність тим, що їй за таку фіскальну завзятість зменшиться або трансферт, або відрахування від загальнодержавних податків. В цьому сенсі вже класичним є випадок міста Хмельницького, де міська влада, як відомо, активно сприяє розвитку одного з трьох найбільших в Україні гуртових ринків. В результаті якщо по державі в цілому питома вага місцевих податків та зборів в доходах місцевих бюджетів становить 3-4 відсотки, то в Хмельницькому вона зашкалює за 10. І що ж має у підсумку Хмельницький? Обласна Рада за таку активність зменшує йому відрахування від загальнодержавних податків. Постає риторичне питання: навіщо міській владі трудитися, збирати ці податки? Це явище відоме в теорії та практиці публічних фінансів як «ефект витіснення»: кожна додатково зароблена гривня із власних доходів витісняє гривню із участі держави у наповненні місцевого бюджету шляхом зарахування або трансферту або загальнодержавних податків? Бюджетний кодекс ліквідує цю болючу дилему для представників органів місцевого самоврядування, чітко кажучи: кошик номер два, передусім місцеві податки та збори, не беруться до обрахунку при визначенні обсягу трансферту відповідному бюджету.
Представники органів місцевого самоврядування, які будуть читати цю статтю, резонно запитають - а чи планується включити до кошику номер два плату за землю, оскільки на сьогодні вже зібрано понад сто підписів міських голів з вимогою до Верховної Ради України при розгляді проекту бюджету у другому читанні вивести плату за землю із делегованих доходів, визначити її як власну, щоб це було беззаперечне та ексклюзивне джерело доходів місцевого самоврядування. Бюджетний комітет схильний погодитися з цієї пропозицією і залучити її в текст третього читання Бюджетного Кодексу. Щоправда, на 2001 рік вже складно передбачити, щоб плата за землю одномоментно стала ексклюзивним місцевим податком, оскільки це «прорубить» в державному бюджеті дірку обсягом 1,2-1,4 мільярда гривень і цю діру важко буде затулити відразу. Але рано чи пізно (можна говорити про 2002-2003 роки) плата за землю може бути віднесена до власних доходів місцевого самоврядування.
В гармонії з майбутнім
Якщо Закон про місцеве самоврядування в Україні тільки задекларував поняття поточного бюджету та бюджету розвитку, то Бюджетний кодекс поглиблює його, реалізуючи шосту вимогу представників органів місцевого самоврядування: в місцевому бюджеті гармонійно поєднуються два бюджети. Це поточний бюджет, який спрямовується на підтримання щоденної життєдіяльності територіальної громади, а також на забезпечення делегованих державою повноважень, та бюджет розвитку. Це ті кошти, які територіальна громада повинна інвестувати у розвиток власної інфраструктури, побудову нових об'єктів соціально-культурного призначення і т.д. Було б нелогічним, і власне, це і зауважив Президент України, - «проїдати», скажімо, кошти від приватизації, фактично проїдати те майно, яке було створене попередніми поколіннями. Так само було б нелогічним проїдати кошти від продажу землі. А 2001 року слід очікувати активізації процесу продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення. Бюджетний Кодекс не залишає двозначностей стосовно зарахування коштів від приватизації комунального майна та продажу земельних ділянок комунальної власності – лише до бюджету розвитку, а отже – на інвестування в майбутнє.
Усі будуть рівні перед Мінфіном
Наступна, сьома, вимога є похідною від попередніх і опирається вона на міжнародний досвід місцевих фінансів та міжбюджетних стосунків. Далеко не всі бюджети територіальних громад є самодостатніми і багато з них не можуть обійтися без допомоги держави – тієї допомоги, яку держава гарантувала Конституцією та Законом про місцеве самоврядування. Робить це держава у формі «трансфертів», або як ми більше звикли – дотацій. Слово «дотація» однак має в Україні достатньо погану славу, оскільки ми звикли, що дотації на місця надходили невчасно і переполовиненою. Більше того ця дотація розподілялася, здебільшого, вельми суб'єктивно, за кулуарними домовленостями, тож перетворилася у короткий мотузок, на якому голови місцевих державних адміністрацій тримають бюджети, що знаходяться рівнем нижче.
Останнім часом у порядку надання дотацій за ініціативи парламентського Бюджетного комітету сталися якісні зміни – після того, як були запроваджені нормативи щоденних відрахувань від загальнодержавних податків, що стягуються на території області, струмок дотацій став більш передбачливим і повноводнішим. Бюджетний кодекс посилює цю передбачливість і розвиває її, реалізуючи сьому вимогу місцевого самоврядування - обрахунок дотації повинен бути переведений на формульну основу. За всієї поваги до багатоликості наших територіальних громад все ж фінансова система повинна бути сконструйованою за єдиними мірками, тобто, для Міністерства фінансів громада «А» в Сумській області і громада «Б» на Харківщині мають бути однаковими, і до кожної з них повинні застосовуватися однакові правила гри. Саме тому Кодекс вводить об'єктивні критерії обрахунку таких показників, в тому числі нормативів бюджетної забезпеченості, індексів відносної податкової спроможності, і на основі цих зрозумілих і прозорих показників пропонує розрахувати трансферти місцевим бюджетам.
Кожному селу - власний бюджет до Нового року
Представники місцевих органів влади втомилися говорити про те, що прикро ухвалювати бюджети в квітні-травні. Як правило, бюджет у нас голосується в новорічну ніч, потім після Різдвяних свят ще треба місяць два для обласних Рад для того, щоб провести сесії і ухвалити свої бюджети. І тому найменші села – оці обездолені жебраки, котрі є останніми в черзі на бюджетній паперті - ухвалюють свої бюджетики вже дійсно в квітні-травні, тобто фактично посеред поточного бюджетного року. Восьма вимога місцевого самоврядування – пришвидшити процес формування і затвердження місцевих бюджетів.
Бюджетний кодекс уможливлює це, оскільки перехід системи обрахунку трансфертів на формульну основу дає можливість розвести обласні, районні, міські бюджети і таким чином наповнити декларацію про їх самостійність реальним змістом. Це істотно прискорює процес ухвалення місцевих бюджетів. Крім того, проект Бюджетного кодексу визначає, що всі параметри, які стосуються місцевих бюджетів, і передусім обсяги трансфертів, вважаються остаточно визначеними вже після другого читання законопроекту про бюджет. На третє читання ці питання вже виноситися не можуть. Таким чином після другого читання бюджету ( а Бюджетний кодекс вимагає, що воно має відбутися десь до 20 листопада) місцеві органи влади отримують індикативі показники трансфертної політики на наступний рік і можуть починати процес формування власних бюджетів. Як тільки Президент України ставить підпис під Законом про держбюджет, ці показники набувають юридичної сили, і органи місцевого самоврядування можуть фактично вже наступного дня ухвалювати свої бюджети. При цьому міські та районі бюджети – підкреслюю – роблять це, не очікуючи затвердження обласного бюджету.
Я зупинився на основних вимогах органів місцевого самоврядування, що матеріалізувалися в проекті Бюджетного Кодексу України. З його ухваленням наповняться реальним змістом прогресивні, але дещо декларативні статті Закону про місцеве самоврядування в Україні. Хоча…хоча багатьох посадовців влаштовує, щоб ця необов'язкова декларативність панувала і далі, і місцеві бюджети продовжували перебувати в ланцюгах на найнижчій палубі фіскальної галери. Але це вже тема іншої, не зовсім приємної, розмови.
Євген ЖОВТЯК, заступник голови Комітету ВР з питань бюджету.
В кн.: Бюджет-2001 та розвиток міжбюджетних відносин (закон, практика, проблеми), Київ, Парламентське видавництво, 2001 р. - С. 79-85.
|