О несовершенстве Госбюджета

О несовершенстве Бюджета-2004 говорилось много. Впрочем, не углубляясь в анализ недостатков самого законопроекта, хочется отметить, что огромное их количество обусловлено несовершенством совсем другого закона - Бюджетного кодекса, на основе которого из года в год формируется главный финансовый документ государства. 4 июля 2003 года на рассмотрение парламента была представлена Новая редакция Бюджетного кодекса Украины.

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ТАБЛИЦА

ТЕЗИС 1 - «Действующий Бюджетный кодекс продемонстрировал свою неэффективность»

Практика показала, что в действующем Бюджетном кодексе остались неурегулированными многие вопросы, возникающие в процессе формирования и исполнения бюджета. В частности, касающиеся его кассового исполнения Казначейством; взаимоотношений между государственным и местными бюджетами; контроля за использованием бюджетных средств.

Действующий бюджетный кодекс оставляет без внимания также проблему существования так называемой «бюджетной вертикали» в системе: районный бюджет, бюджет села, поселка, города районного подчинения. Фактически эти бюджеты финансируются из районного бюджета, а значит не являются независимыми, что не отвечает требованиям Хартии о местных бюджетах и Конституции Украины.

Кроме того, действующий Бюджетный кодекс перегружен системой формульных расчетов, которые усложняют как процесс перераспределения средств между бюджетами, так и контроль за правильностью такого перераспределения. Из-за своей сложности и «механистичности» этот метод не является удовлетворительным и с точки зрения местных бюджетов.

О необходимости наискорейшего устранения недостатков в существующем Бюджетном кодексе, неоднократно говорили как представители власти, так и ярые оппозиционеры. От того насколько быстро и профессионально будет это сделано, от оперативности и системности внедрения внесенных исправлений зависит не только качество работы организаций, отвечающих за формирование бюджетов, но и работа бюджетных учреждений, благосостояние их работников, перспективы развития населенных пунктов и их жителей, а значит и Украины в целом.

Тезис 2 - «Новый бюджетный кодекс гарантирует местным бюджетам самостоятельность»

Одно из основных отличий Новой редакции Бюджетного кодекса от ныне действующей – реализация принципа самостоятельности местных бюджетов. Этот принцип предусматривает: закрепление за каждым бюджетом его доходной части, и, благодаря четкому распределению обязанностей и делегированных полномочий, определение его расходной части. Это позволяет обеспечить в местном бюджете наличие реальных финансовых ресурсов для исполнения функций, присущих местному самоуправлению: ведение коммунального и дорожного хозяйства, благоустройство территории, реализация разнообразных программ развития и т.д. В то же время предложенная норма избавляет местные бюджеты от существующей практики, когда их средства расходуются на исполнение общегосударственных функций (выплата зарплат, пенсий, социальных платежей) в ущерб местным интересам.

Кроме того, предусмотрено, что ни один местный бюджет не несет ответственности за другие бюджеты и может быть принятым, раньше государственного. Такая норма позволяет своевременно спланировать бюджет, исходя из потребностей конкретной территории.

Тезис 3 - “Местные органы власти несут ответственность за осуществление общегосударственных функций исключительно в пределах суммы ресурсов, реально предоставленных им государством”

Поскольку некоторые общегосударственные функции удобнее исполнять «на местах», государство может делегировать часть своих полномочий местным органам власти. Новая редакция Бюджетного кодекса предусматривает 2 вида делегированных полномочий.

Во-первых, делегированные полномочия, приносящие прибыль, т.е. такие, от выполнения которых местные органы власти могут получить реальный доход (регистрация предприятий, выдача всевозможных лицензий, свидетельств и т.п.). Кодекс предусматривает, что при исполнении местными органами власти подобных делегированных полномочий, распределение доходов от них должно осуществляться поровну. То есть не менее 50% от доходов, полученных местным бюджетом при его осуществлении должны оставаться непосредственно в нем.

Во-вторых, - делегированные полномочия социального характера, т.е. такие, реализация которых связана с расходами. В основе принятия решения о передаче подобных полномочий должен лежать принцип эффективности. Например, такие государственные функции, как проведение выборов, переписи населения и т.п. целесообразнее выполнять при помощи местных органов власти, а не за счет создания специальных общегосударственных структур. Поэтому, государство и делегирует эти полномочия местным органам власти. Иногда, такие полномочия краткосрочные, иногда – рассчитаны на более длительный период. Но в любом случае, государство обязано обеспечить их 100% финансированием. За делегированные государством полномочия, которые не были профинансированы, местные власти ответственности не несут.

Таким образом, принцип самостоятельности достаточно четко разграничивает и ответственность властей различного уровня.

ТЕЗИС 4 - “Новый бюджетный кодекс сохраняет существующую систему доходов местных бюджетов и даже предоставляет дополнительные источники финансирования”

Несмотря на значительное уменьшение финансовой нагрузки на местные бюджеты, их доходная база фактически остается неизменной. Наоборот, доходы местных бюджетов могут существенно вырасти, поскольку на местное самоуправление полностью передается налог с собственников транспортных средств, а в дальнейшем и налог на недвижимость. Кроме того, в будущем местной власти может быть предоставлена возможность применять отдельные надбавки к акцизам.

ТЕЗИС 5 - “Доходы местных бюджетов направляются лишь на финансирование функций местного самоуправления. Общегосударственные функции финансируются из государственного бюджета”

Финансирование общегосударственных функций осуществляется из государственного бюджета путем предоставления дотаций, трансфертов, субвенций.

Кроме ежегодных целевых трансфертов, объем и направление которых зависит от общей стратегии развития государства, в Кодексе предусмотрены две основные обязательные дотации органам местного самоуправления: дотация на образование и дотация выравнивания.

Предусмотрено, что сумма дотации на образование будет зависеть от объема валового продукта. По нашим расчетам, это должно составить около 12% от общих доходов государственного бюджета. Введение такой нормы позволит объективно повысить зарплату работникам образования и сократить разрыв между зарплатами работников гуманитарной и производственной отраслей.

ТЕЗИС 6 - “Дотация выравнивания стимулирует местные бюджеты к получению дополнительных доходов”

Вторая обязательная дотация – это дотация выравнивания. Ею устанавливается система, согласно которой часть денежных средств передается из более мощных бюджетов (бюджетов-доноров) в менее мощные (бюджеты-реципиенты).

В новой редакции Бюджетного кодекса предложен механизм расчета дотации выравнивания, который стимулирует местные бюджеты к получению дополнительных доходов. Прежде всего такой эффект достигается за счет того, что расчет производится на основе фактических данных о доходах бюджета в прошлом году, а не на теоретических предположениях о возможных поступлениях в будущем. К тому же полностью изменяется сама методика вычисления суммы дотации.

Кроме суммы дотации выравнивания, новый Кодекс строго запрещает любые дополнительные изъятия из бюджетов-доноров.

Кстати, методика формирования самого фонда выравнивания послужит дополнительной гарантией самостоятельности местных бюджетов, т.к. для того, чтобы финансирование бюджетов-реципиентов началось непосредственно с нового года (на ожидая пока пройдут соответствующие изъятия из бюджетов-доноров) в фонд выравнивания поступает 1,5% из государственного бюджета.

При распределении средства также применяется механизм, обеспечивающий независимость местных бюджетов. Отрабатывается формула “одной гривны”: условно говоря, все реципиенты получают каждый день по 1 грн. Это обеспечит равномерность и непредвзятость при распределении имеющихся финансовых ресурсов между бюджетами-реципиентами.

Справка.

Проект Бюджетного кодекса зарегестрирован в Верховном Совете 2 июля 2003г. На данный момент он был рассмотрен парламентскими комитетами по вопросам науки и образования, социальной политики и труда, законодательного обеспечения правоохранительной деятельности, национальной безопасности и обороны, борьбы з организованной преступностью, комитетом иностранных дел. Перечисленные комитеты дали свои положительные заключения по данному законопроекту. Ими предложено поддержать законопроект в первом чтении или принять за основу с учетом предложений членов комитетов.

Положительные отзывы о проекте были получены также от Национальной Академии Наук Украины, експертов Ассоциации Городов Украины, Счетной Палаты, Контрольно – Ревизионного управления. Свое мнение о законопроекте предоставил также Кабинет министров Украины.

О законопроекте положительно отозвались иностранные эксперты: представители Комитета по использованию бюджетных средств Великобритании, Высшего органа финансового контроля Швеции, Франции, Эстонии, Федеральной аудиторской палаты Германии, эксперты Всемирного банка.

Новая редакция Бюджетного кодекса является системным законопроектом, который рассматривает все бюджетные процессы в их взаимосвязи. Кроме коренных изменений, связанных с местными бюджетами, бюджетный кодекс содержит огромный раздел, посвященный контролю за использованием бюджетных средств, выписанные механизмы управления долговыми обязательствами, инструменты для кассового исполнения бюджета Казначейством. В нем четко классифицирована система правонарушений, детально описан программно-целевой метод формирования бюджетов, созданы единые для всех участников бюджетного процесса нормативы и правила, и урегулированы многие другие вопросы.

Валерий АСАДЧЕВ

23 февраля 2004 г. “Понедельник”

Версія для друку

На першу сторінку