Складається враження, що кожен день, який наближає нас до виборів, щонайменше на один градус піднімає температуру суспільно-політичного життя України. А враховуючи гарячковість, з якою реагували певні сили на прийняття Закону "Про вибори народних депутатів України" і початок передвиборного марафону, можна очікувати, що незабаром матимемо киплячу політичну суміш. Щоправда, лише в масштабі одного казана — "клумби", як кажуть молоді і цинічні політики — невеликої сукупності державних і політичних діячів, суспільно активних громадян та спостерігачів.

Більшість населення за передвиборними колізіями спостерігає переважно байдуже, якщо взагалі спостерігає. Невизначеність суспільного статусу існуючого парламенту, неоднозначність його ролі в країні, суперечки навколо статусу кожного народного депутата України змушують прагматичних українців задатися питанням: а навколо чого, власне, весь цей шум? Навколо розподілу влади? Але ж, по суті, вся реальна влада сьогодні у Президента і в підпорядкованих йому міністерствах і обласних адміністраціях. Навколо суперництва і впливу в суспільстві політичних партій? Про існування ще когось, крім рухівців і комуністів, багато хто з українців навіть не здогадується. Навколо престижу називатися народним обранцем і користуватись депутатським правом недоторканності? І одне, й інше глибоко байдужі переважній більшості українців. Навколо чого ж тоді?

Важко переконати народ піти на вибори одними закликами та зверненнями до їх патріотичних почуттів. Лише усвідомлення громадянами, що від їх голосу залежатиме рівень їх власного життя, що від результатів виборів залежатиме їх особистий добробут, є реальними мотиваційними факторами участі у виборах. А для досягнення цієї мети потрібно, насамперед, чітке уявлення, кого і що обирають українські виборці на парламентських виборах.

З'ясування ролі парламенту в суспільстві, статусу народного депутата України є не просто високонауковою політологічною чи правничою проблемою. Це — базові цінності будь-якої цивілізованої держави. Від розуміння суті даної проблеми залежать дієвість демократичних механізмів суспільного реагування на них та їх регулювання. Іншими словами: від того, наскільки українська нація зрозуміє роль парламенту і парламентарія, залежить, який шлях вона вибере для побудови своєї держави. Чи віддасть владу на відкуп корумпованим кланам, багатіям і мафіозі, чи парламентськими методами сама наведе порядок у власній державі. Саме тому з'ясування суті конституційно-правового статусу народного депутата України набирає напередодні виборів надзвичайної актуальності.

Досі мало хто з українських науковців і аналітиків детально зупинявся на цій проблематиці. Іншими словами, тут безкрайнє поле як для серйозних досліджень, так і для шарлатанських спекуляцій. А враховуючи якісно нову ситуацію після прийняття 24 вересня 1997 року Верховною Радою України Закону "Про вибори народних депутатів України", який вводить змішану, пропорційно-мажоритарну виборчу систему і передбачає появу в майбутньому парламенті депутатів, обраних безпосередньо у мажоритарних округах і обраних за постійними списками, окреслення статусу народного депутата України видається вкрай необхідним.

Отже, зупинимося на деяких аспектах конституційно-правового статусу народного депутата України, зокрема з огляду на майбутні вибори, на виникнення статусу парламентаріїв. Згідно з новою Конституцією України, провідну роль у нашому суспільстві відіграє представницький постійно діючий колегіальний орган законодавчої влади — Верховна Рада України: "Єдиним органом законодавчої влади" в Україні є парламент - Верховна Рада України" (стаття 75). У цій статті визначається, що Верховна Рада України є одним органом законодавчої влади в Україні, тобто виключно до її компетенції входить прийняття законодавчих актів, які мають найвищу юридичну силу і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших органів. Зміст даної статті відтворює загальновизнане положення про поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, який є одним з визначальних принципів правової держави.

В основу формування та діяльності Верховної Ради України поставлено ідеї народного представництва, впровадження яких у політичне життя зарубіжних країн було історично пов'язане із становленням їх державності. Такі ідеї складали чи не найголовніший зміст конституційної теорії, що виникла і домінувала на початковій стадії розвитку державності. З часом їх сенс та значення дещо змінились. Але і на сучасному етапі в умовах демократичного правління вони зберігають характер політико-правового постулату, непересічної соціальної і духовної цінності.

Парламент — це вищий представницький орган, що обирається населенням (виборчим корпусом), працює на постійній основі і є своєрідним дзеркалом суспільства. Жоден інший державний орган чи суспільний інститут не має права і не може говорити від імені всього народу, бути зібраною в одному залі "нацією в мініатюрі". І це цілком справедливо, адже кожен народний депутат України представляє у Верховній Раді України не себе особисто, свою сім'ю чи друзів, — він обраний більшістю голосів того чи іншого регіонального чи загальнонаціонального виборчого округу, а отже, і говорить від імені нації і своїх виборців, які довірили йому право відображати їх інтереси і втілювати їх у формі найвищих законодавчих актів і постанов.

Наділений найвищою, крім Божої, владою на землі — владою народу, парламентарій при виконанні своїх обов'язків стає уособленням волі народу, недоторканною і повноважною особою. З часів римських трибунів носій народної влади є символом громадянського суспільства, демократії, поступу; він є ланкою, що зв'язує народ і державний апарат, розумом народу, що творить закони співжиття людей, голосом нації, що промовляє його волю і прагнення. Руками народних обранців твориться історія людської цивілізації, і від того, хто він - той, кому довірена найвища честь говорити від імені народу, які його можливості, права й обов'язки — іншими словами, який його конституційно-правовий статус, залежить майбутнє даної нації і держави.

Протягом роботи одного з авторів за останні три з лишком роки у Верховній Раді як народного депутата України від Заставнівського виборчого округу № 435 неодноразово доводилось зустрічатися з труднощами і проблемами, що виникають через невизначеність багатьох положень статусу народного депутата України, нерозуміння його великою частиною суспільства і навіть працівниками органів державного управління. Внаслідок цього замість роботи над законами чи на виборчому окрузі доводиться долати непотрібні перешкоди, займатися розв'язанням проблем, що перебувають у компетенції сільських рад, державних адміністрацій чи міністерств, а іноді взагалі не входять до повноважень органів державної влади. І навпаки — внаслідок відсутності багатьох повноважень або їх порушення, внаслідок недосконалості законодавства надто довго і не досить результативно доводиться працювати над вирішенням першочергових питань. У результаті робота народного депутата України іноді не настільки ефективна, наскільки це потрібно виборцям і державі. Парламентарії повинні бути наділені такими правами та обов'язками, які давали б їм можливість найкращим чином і в повному обсязі здійснювати функції і завдання, поставлені перед ними, насамперед вести законодавчу роботу і виражати інтереси всього народу і в тому числі своїх виборців.

Конституційно-правовий статус народного депутата України визначають Конституція України (28 червня 1996 року) та Закони України "Про статус народного депутата України" (25 вересня 1997 року), "Про вибори народних депутатів України" (24 вересня 1997 року). Регламент Верховної Ради України і деякі інші акти. Проте й досі не вирішено ряд складних проблем щодо статусу парламентаріїв.

НАСАМПЕРЕД виділимо питання виникнення повноважень і, власне, самого статусу того чи іншого народного обранця. Тут необхідно зупинитися на процедурі, внаслідок якої з'являються дані повноваження, що створюють фундамент для конституційно-правового статусу - вибори народних депутатів України.

Вибори — одна з форм народного волевиявлення, прямого народовладдя, безпосередньої демократії. Вибори є способом формування народом органів державної влади та місцевого самоврядування. Гарантуючи права громадян на участь в управлінні справами держави. Конституція України передбачає проведення загальних, рівних і прямих виборів шляхом таємного голосування до вищого представницького законодавчого органу державної влади - Верховної Ради України. Про це йдеться в статті 76 розділу iv Конституції України, яка також визначає, що народним депутатом України може бути лише повністю дієздатна особа, яка є громадянином України і володіє активним виборчим правом. Для депутатів встановлюється ценз безперервного проживання на території України не менше п'яти років на момент обрання. Цим передбачається наявність більш глибокого розуміння та усвідомлення депутатом економічних, політичних, соціальних проблем державного та суспільного розвитку України і відповідно до цього більш компетентного виконання своїх обов'язків. Ця ж стаття Конституції передбачає і віковий ценз для депутатів — не менше 21 року. Проте після прийняття Конституції у країні і парламенті розгорілися суперечки щодо реформи виборчої системи, яку повинен був визначити новий виборчий закон.

Конституційне право та світовий досвід проведення виборів розрізняють такі виборчі системи: мажоритарну (абсолютної або відносної більшості), пропорційну та змішану (мажоритарно-пропорційну або пропорційно-мажоритарну).

Мажоритарна виборча система найвідоміша, найдавніша і найпростіша виборча система. Депутати обираються по одномандатних виборчих округах, кожен виборець має один голос, обраним вважається кандидат, який одержав більшість (абсолютну більшість) голосів виборців. Депутата знають виборці конкретного виборчого округу, він підтримує з ними тісний зв'язок і несе політичну відповідальність за свою діяльність перед виборцями округу. У Великобританії та США мажоритарна система дає змогу мати в парламенті стійку більшість. У Великобританії, до того ж, ця більшість формує уряд. Багато хто і в Україні говорить про її переваги. Але це справедливо лише для однорідних суспільств, де є декілька основних політичних партій, які періодично змінюють одна одну біля керівництва державою. Тому не випадково, що така система добре зарекомендувала себе саме в США та Великобританії.

У багатьох же країнах мажоритарна система має більше мінусів, ніж плюсів. У плюралістичному суспільстві при виборах за мажоритарною системою в окремих округах балотуються десятки кандидатів від найрізноманітніших політичних організацій. Тому забезпечити якусь стійку більшість в парламенті неможливо, а тим більше в неструктурованих суспільствах, де велика частина кандидатів і депутатів взагалі не є членами чи навіть прихильниками певних політичних сил. До того ж, мажоритарна система дає змогу правлячій політичній силі шляхом маніпуляцій створювати собі переваги на виборах. Мажоритарна виборча система, особливо для молодих демократій, стримує розвиток політичних партій, розмиває політичну дисципліну і створює грунт для культивації політичного анархізму та безвідповідальності.

Система пропорційного представництва характерна для більшості країн Європи. Щоправда, в чистому вигляді вона застосовується щораз менше. Розрізняються два різновиди пропорційного представництва: розподіл мандатів пропорційно до поданих голосів за партійні (закриті списки) в загальнонаціональному виборчому окрузі; голосування і основний розподіл мандатів у регіональних багатомандатних округах, при розподілі мандатів враховуються голоси виборців за конкретних кандидатів списку (преференції).

Нерозподілені в багатомандатних округах мандати розподіляються між партійними списками на загальнонаціональному рівні. Система пропорційного представництва дає можливість бути представленим у законодавчому органі всьому спектру політичних сил країни, національним меншинам, що є доброю гарантією від авторитаризму та сприяє вирішенню проблем суспільства через парламентські компроміси.

Водночас вада такої системи - наявність великої кількості надто дрібних фракцій у парламенті, що призводить до необхідності творення коаліцій, які рідко є стійкими. Як засіб боротьби з цим явищем вводять відсотковий бар'єр: партія, яка не набрала в межах всієї країни певного відсотка голосів виборців (1—10 відсотків, у майбутньому українському парламенті — 4 відсотки) не одержує жодного мандата. Розподіл голосів методом пропорційного представництва простіший, якщо голосування проходить в одному загальнонаціональному окрузі, ніж коли вибори проходять в багатомандатних регіональних виборчих округах. Проте вибори в єдиному загальнонаціональному виборчому окрузі мають багато недоліків, тому така система застосовується здебільшого в маленьких країнах з невеликою кількістю депутатів парламенту (Ізраїль, Монако, Нідерланди, Парагвай). Єдиний загальнонаціональний округ обрала для своєї виборчої системи й Росія. За цим же принципом буде обрано половину складу Верховної Ради України наступного скликання.

Застосування єдиного загальнонаціонального округу з закритими партійними списками, коли виборець не може впливати на розподіл мандатів усередині партійного списку, призводить до того, що партійна еліта, яка формує списки, повністю відривається від виборців, рядових членів партії, оскільки місце в парламенті їм гарантоване практично ще до виборів. В умовах несформованого суспільства застосування загальнонаціонального округу не сприятиме зростанню кількості й авторитету низових, регіональних партійних організацій, оскільки в цьому не буде великого інтересу ні партійних лідерів, ні місцевих партійних керівників. У такому випадку кількість голосів, поданих за той чи інший партійний список, залежить не стільки від низових партійних структур, як від авторитету лідера партії чи перших з п'яти (згідно з п.З ст.39 Закону України про вибори) кандидатів у списку, з іменами яких буде асоціюватися список.

Зняти ці недоліки дає змогу система пропорційного представництва з виборами по багатомандатних регіональних виборчих округах, за якої країна поділяється на декілька багатомандатних виборчих округів (по 10 — 15 мандатів у кожному). Партійні списки конкурують між собою уже на регіональному рівні. В цьому випадку основне навантаження падає на низові (регіональні) партійні організації: депутати наближаються до виборців, партії мусять турбуватися про свій вплив у регіонах, що сприяє формуванню громадянського суспільства і його структуруванню.

На нашу думку, саме такий варіант виборчої системи найбільш відповідає українським реаліям. Насамперед він поєднує переваги обох систем - політичну структуризацію суспільства і персональну відповідальність народного депутата України перед конкретним виборчим округом. Водночас за наявності в Україні серйозних регіональних протиріч така система може вирівняти і врівноважити регіони, унеможлививши ситуацію, коли, наприклад, депутатська група від Донеччини більша за депутатські групи всіх західноукраїнських областей тощо.

АЛЕ сьогодні як доконаний факт маємо змішану систему. Вона з'явилася внаслідок намагання пом'якшити недоліки і поєднати переваги мажоритарної виборчої системи та системи пропорційного представництва і передбачає, що законодавчий орган формується шляхом обрання однієї частини депутатів по одномандатних виборчих округах за мажоритарною виборчою системою відносної більшості, а іншої частини депутатів — за пропорційною системою в єдиному національному багатомандатному окрузі. Кожен виборець має два голоси і на виборах голосує за депутата одномандатного округу і за партійний список в багатомандатному окрузі. На перший погляд така система вигідно відрізняється від чисто мажоритарної і чисто пропорційної виборчих систем, оскільки в одномандатних округах виборці мають "свого" конкретного депутата, а значить, більш тісний зв'язок з парламентом; різноманітні політичні сили та національні меншини можуть бути представлені в парламенті через пропорційне представництво.

Водночас ця система породжує додаткову проблему, а саме: в парламенті з'являються дві категорії депутатів — одні, обрані в одномандатних округах, "прив'язані" до цих округів, політичне відповідальні перед ними, зобов'язані будувати свою діяльність з урахуванням інтересів виборців округу, інші — обрані за партійними списками, не мають таких обов'язків, тобто є більш вільними. Враховуючи недоліки загальнонаціонального округу, тепер навіть у змішаній системі практично не застосовується загальнонаціональний округ, а вибори за партійними списками відбуваються по регіональних багатомандатних округах. Останнім часом ряд країн Європи, особливо балтійських, насамперед Естонія —перша серед країн колишнього СРСР, — почали застосовувати ще один варіант пропорційно-змішаної системи, яка дозволяє порівняти в правах партійних і безпартійних кандидатів та уже обраних депутатів.

Ця система передбачає вибори депутатів по багатомандатних виборчих округах як за партійними списками, так і незалежних, які балотуються у цьому ж окрузі, виборець має лише один голос і в бюлетені голосує або за списком, або за конкретного кандидата зі списку чи за незалежного. Мандати розподіляються пропорційно поданим голосам, нерозподілені в округах мандати розподіляються на загальнонаціональному рівні. Тобто для обрання депутатом як партійного, так і незалежного кандидата необхідна однакова кількість голосів. Кожен з цих депутатів буде відповідальним перед виборцями одного і того ж округу і буде зобов'язаний підтримувати постійний зв'язок з округом, адже доведеться йти туди на перевибори. Така система, юридичне вирівнюючи в правах партійних і незалежних кандидатів, дає можливість розвиватись багатопартійності не через столичних партійних лідерів, а через регіональні партійні структури, від яких саме і залежать результати виборів, у той же час не закриває доступ до парламенту яскравим особистостям, які не ототожнюють себе з будь-якою політичною партією.

Така система також могла б прижитись в Україні, проте, зрештою, історичний досвід свідчить, що немає ідеальної виборчої системи, прийнятної для всіх країн. Та з них, яка прекрасно працює в одній країні, може мати згубні наслідки для іншої. Тому для свідомого і правильного вибору системи необхідна тривала підготовча робота й обговорення цього питання як в парламенті, так і серед політичних партій, організацій, громадян. Аналізуючи переваги і недоліки різних виборчих систем, слід враховувати національну специфіку країни, де ця система застосовується, і те, які результати може дати вона в Україні. Варто зазначити, що мажоритарна система відносної більшості, яка діє в США протягом століть, дає досить хороші результати саме в США, так само, як система пропорційного представництва з виборами за партійними списками в одному загальнонаціональному окрузі цілком достойно існує в такій високорозвинутій, але маленькій країні, як Нідерланди.

Вважаємо — і прийняття Закону про вибори є найкращим аргументом для такої думки, — що свою роботу майбутній український парламент має розпочати з ґрунтовного опрацювання і прийняття нового Закону про вибори з урахуванням викладених тут та багатьох інших зауважень і накладення після цього мораторію на його зміну на найближчі 10 — 15 років.

За новою Конституцією України визначається принципово новий порядок початку існування повноважень народного депутата України та набуття повноважності Верховною Радою України кожного нового скликання. Перш за все це пов'язано із прийняттям народними депутатами України присяги перед вступом на посаду. В статті 79 Конституції України йдеться: "Перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою України присягу. Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата. Повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги". Враховуючи, що формування законодавчого органу є складним і тривалим процесом, чітке визначення моменту виникнення повноважень народного депутата України набуває суттєвого значення.

Конституція України пов'язує з фактом визнання повноважень народного депутата України Центральною виборчою комісією набуття обраним громадянином лише статусу народного депутата України. Згідно зі статтею 44 Закону про вибори, депутатам видається тимчасове посвідчення народного депутата України, і лише після складення ними присяги Центральна виборча комісія видає депутатські посвідчення встановленого зразка (ст. 45).

Виходячи з цього, складення присяги народним депутатом України є юридичним фактом, з яким Конституція пов'язує момент виникнення повноважень, що дає йому право на участь у роботі Верховної Ради України та на заняття в її органах тієї чи іншої посади. Таким чином, складення присяги народним депутатом України є не лише морально-політичним актом, що виявляє суб'єктивне ставлення народного депутата до здійснення ним відповідних повноважень, а й правовою формою легалізації його статусу.

Отримуючи в результаті виборів довір'я громадян України, народний депутат України стає виразником волі народу, особою, уповноваженою народом на здійснення законодавчої влади. Тому можна констатувати, що визнання його повноважень, а також складення присяги на вірність українському народу є законним грунтом для входження у конституційно-правовий статус народного депутата України. Дискусійними ще залишаються деякі питання щодо системи обрання і, відповідно, характеристики повноважень і статусу народного депутата, але сподіваємось, що невдовзі правова база набере чітких і виразних рис, що унеможливить такі прецеденти, як виконання депутатських обов'язків без прийняття присяги на вірність власному народові.

Георгій МАНЧУЛЕНКО, народний депутат України, член Комітету ВВ у закордонних справах та зв'язках із СНД.

Січень, 1998 р. “Віче”, №1.