Разговор о местном самоуправлении в Украине, вероятно, следует начать с воспоминания о недавних событиях в Мукачево. Вот где все «прелести» местной власти, а точнее «местного безвластия» проявились в полной мере. Не буду долго останавливаться на пересказе фактов вопиющего беззакония и попирания элементарных правовых норм, но позволю себе напомнить о главных моментах. Итак, на очередных выборах городского главы этого небольшого закарпатского города победил представитель «Нашей Украины» Василий Петевка. По непонятным причинам, Президенту такой выбор мукачевцев не понравился, из чего последовало подписание указа об отстранении его с должности и назначении на нее совсем другого человека. Здесь возникает первый вопрос. По какому праву это было сделано? В каком законе написано, что Президент может игнорировать волю народа и назначать на выборную должность неизбранного человека.

После отправки в Конституционный Суд представления о не конституционности подобного решения Президента, были назначены перевыборы Мукачевского городского главы. Однако эти выборы были «беспредельными». Такого разгула криминалитета Украина давно не видела. Итог – победивший на выборах представитель «Нашей Украины» Виктор Балога был за ночь заменен на ставленника СДПУ(о) Ернеста Нусера. При этом были избиты народные депутаты и журналисты, пытавшиеся напомнить тем, кто голоса подсчитывал, о том, что выборы должны быть честными.

Вся эта история продемонстрировала не только настоящее лицо действующей власти, но и губительность существующей системы местного самоуправления как таковой непосредственно для самоуправления и в целом для демократии.

Итак, не пытаясь давать оценку Мукачевским событиям с точки зрения права и законности, проанализируем действующую систему местного самоуправления, с точки зрения ее эффективности для развития территорий.

После преобразования исполкомов в государственные администрации возник прецедент, при котором администрации фактически конкурируют с местными советами. Решения, принятые на заседаниях Советов, как и прежде, передаются «на исполнение» в соответствующую администрацию. Однако, если раньше «исполкомовцы» были подчинены непосредственно своему Совету, в настоящее время администрация фактически является подчиненной Президенту, тем более, что именно он назначает ее главу. Таким образом, избранный председатель Совета фактически имеет меньше возможностей самостоятельного управления, чем центральные органы власти.

Ярким примером несамостоятельности, зависимости органов местного самоуправления, которая исходит как раз из преобразования исполкомов в администрации, являются опять-таки недавние выборы мера Мукачево. Ведь при условии, что сегодня не существовало бы прямой зависимости Администрации Закарпатской области от Администрации Президента, проблем бы не возникло, т.к. команды «из центра» некому было бы исполнять. Все команды расценивались бы не более, чем рекомендации и в обязательном порядке подвергались бы анализу с точки зрения полезности их исполнения для развития региона.

Однако, административное давление на органы местного самоуправления не единственный способ борьбы с этим самым самоуправлением. Гораздо более действенным методом является «финансовая борьба с регионами» посредством бюджетной политики.

Бичом местного самоуправления является огромное количество обязанностей, зачастую искусственно навешенных на него государством и абсолютно ему несвойственных, которые, к тому же, недостаточно финансируются. Это создает ситуацию, когда полученные местным бюджетом доходы тратятся на финансирование недофинансированных общегосударственных функций, в то время как на функции, изначально присущие местному самоуправлению, средств попросту не остается. Таким образом, органы местного самоуправления становятся «без вины виноватыми» (ну нет у них денег на благоустройство региона, на ремонт дорог и коммунальное хозяйство, потому что все они потрачены на выплаты зарплат, пенсий и социальных платежей, а ответственность за все неосуществленные местные проекты остается!).

Последствия подобной государственной политики в отношении местного самоуправления однозначно негативны. Результат – плачевный: реального местного самоуправления в Украине не существует. Власть все больше удаляется от народа. Региональные проблемы усугубляются, разрастаясь до государственных масштабов. Инвестиционная, финансовая активность наблюдается только в столице и нескольких крупных городах. Постоянно увеличивается количество молодых людей, ищущих заработки за границами Украины. Села и маленькие города умирают.

Естественно, существуют различные пути решения проблем местного самоуправления. На мой взгляд, это: изменения административного устройства (путем внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины и, в дальнейшем - закон «О местном самоуправлении»), а также изменение системы взаимоотношений местных бюджетов с государственным (путем принятия нового Бюджетного кодекса).

Вообще, о необходимости наискорейшего устранения недостатков в существующем Бюджетном кодексе, неоднократно говорили как представители власти, так и ярые оппозиционеры. От того насколько быстро и профессионально будет это сделано, от оперативности и системности внедрения внесенных исправлений зависит не только качество работы организаций, отвечающих за формирование бюджетов, но и работа бюджетных учреждений, благосостояние их работников, перспективы развития населенных пунктов и их жителей, а значит и Украины в целом.

Таким образом, 4 июля 2003 года на рассмотрение парламента была представлена Новая редакция Бюджетного кодекса Украины. Это - системный законопроект, который рассматривает все бюджетные процессы в их взаимосвязи. Кроме коренных изменений, связанных с местными бюджетами, новый бюджетный кодекс содержит огромный раздел, посвященный контролю за использованием бюджетных средств, выписанные механизмы управления долговыми обязательствами, инструменты для кассового исполнения бюджета Казначейством. В нем четко классифицирована система правонарушений, детально описан программно-целевой метод формирования бюджетов, созданы единые для всех участников бюджетного процесса нормативы и правила.

Остановимся подробнее на описании механизмов, предложенных новым бюджетным кодексом для урегулирования отношений местных бюджетов с государственным.

Прежде всего, новая редакция Бюджетного кодекса позволяет в полной мере реализовать принцип самостоятельности местных бюджетов. Это достигается, благодаря закреплению за каждым бюджетом его доходной части, определению расходной и четкому распределению обязанностей и делегированных полномочий между бюджетами разных уровней. Именно этим обеспечивается наличие реальных финансовых ресурсов в местных бюджетах для исполнения функций, присущих местному самоуправлению. А на исполнение общегосударственных функций местные бюджеты будут получать средства из государственного бюджета. Причем основным отличием бюджетной политики, предложенной новым бюджетным кодексом, станет введение ответственности местных бюджетов за исполнение общегосударственных функций исключительно в пределах суммы ресурсов, реально предоставленных им государством.

Кроме того, принцип самостоятельности местных бюджетов реализуется в новом бюджетном кодексе благодаря тому, что в нем предусмотрено, что ни один местный бюджет не несет ответственности за другие бюджеты и может быть принятым, не дожидаясь принятия государственного. Такая норма позволяет своевременно спланировать бюджет, исходя из потребностей конкретной территории.

Несмотря на значительное уменьшение финансовой нагрузки на местные бюджеты по общегосударственным функциям, их доходная база фактически остается неизменной. Наоборот, доходы местных бюджетов могут существенно возрасти, поскольку на местное самоуправление полностью передается налог с собственников транспортных средств, а в дальнейшем и налог на недвижимость. В будущем местной власти может быть предоставлена возможность применять отдельные надбавки к акцизам.

Важным нововведением Бюджетного кодекса является также новая система предоставления дотации выравнивания, призванная стимулировать местные бюджеты к получению дополнительных доходов.

Как известно, дотацией выравнивания устанавливается система, согласно которой часть денежных средств передается из более мощных бюджетов (бюджетов-доноров) в менее мощные (бюджеты-реципиенты). Новшество же предложенной редакции Бюджетного кодекса заключается прежде всего в том, что расчет производится на основании фактических данных о доходах бюджета в прошлом году, а не на теоретических предположениях о возможных поступлениях в будущем. К тому же полностью изменяется сама методика вычисления суммы дотации.

Кроме суммы дотации выравнивания, новый Кодекс строго запрещает любые дополнительные изъятия из бюджетов-доноров.

Кстати, методика формирования самого фонда выравнивания послужит дополнительной гарантией самостоятельности местных бюджетов, т.к. для того, чтобы финансирование бюджетов-реципиентов началось непосредственно с нового года (на дожидаясь пока пройдут соответствующие изъятия из бюджетов-доноров) в фонд выравнивания поступает 1,5% от доходов государственного бюджета.

При распределении средств также применяется механизм, обеспечивающий независимость местных бюджетов. Отрабатывается формула “одной гривны”: условно говоря, все реципиенты получают каждый день по 1 грн. Это обеспечит равномерность и непредвзятость при распределении имеющихся финансовых ресурсов между бюджетами-реципиентами.

Таким образом, принятие нового Бюджетного кодекса станет существенным стимулом для развития местного самоуправления как такового, благодаря обеспечению его необходимыми финансовыми ресурсами для эффективного осуществления возложенных на него функций.

Что касается поддержки местного самоуправление с административной точки зрения, на мой взгляд, здесь важным окажется внесение изменений в Конституцию Украины в части ликвидации вертикали власти. Такие изменения должны касаться упразднения государственных администраций, как исполнительных органов власти, и наделение их исключительно контролирующими функциями. Таким образом будет обеспечена независимость органов местного самоуправления и их подчиненность исключительно интересам территориальной общины.

А следующим шагом, который позволит окончательно привести местное самоуправление в Украине к общедемократическим стандартам, станет принятие закона «О местном самоуправлении». Такой закон должен будет установить и нормативно закрепить компетенцию органов местного самоуправления, предложить четкую систему взаимодействия Советов и городского главы и Советов разных уровней в самой системе местного самоуправления, однозначно определить права и обязанности исполнительной власти.

Валерий АСАДЧЕВ