Кілька конкретних прикладів того, як Бюджетний кодекс виправляє окремі вади вітчизняної бюджетної системи

1. Збитковий ефект невірних бюджетних рішень

Протягом останніх років джерела доходів, закріплені за місцевими бюджетами на певний бюджетний період, постійно змінювались під тиском економічних обставин або політичного впливу. Як відомо, Автономна Республіка Крим фактично виторговувала собі право закріплювати податок на прибуток підприємств і акциз на свій розсуд. В результаті, органи влади АРК надають окремим місцевим підприємствам пільги по акцизу; тим самим ціна продукції, яка виробляється на винокурнях та лікеро-горілчаних заводах Криму, є нижчою, ніж та, за якою вимушені продавати свою продукцію на внутрішньому ринку конкуренти з інших областей України. Скажімо, "Артеміда" на Кіровоградщині такої пільги мати не може, а отже, і вимушена реалізувати свою продукцію за вищою ціною, аніж її наділені пільгами кримські конкуренти. Чим не хрестоматійний випадок, коли невірно прийняте бюджетне рішення спотворює середовище чесної конкуренції зі згубними наслідками для всіх інших вітчизняних товаровиробників?

Для того, щоб уникнути в майбутньому цієї та подібних проблем, Бюджетний Кодекс закріплює за місцевими бюджетами ті податки, прийняття рішень по яких не повинно вилитися в небажані економічні наслідки. Це зовсім не означає, що місцеві органи влади не зможуть відтепер використовувати ефективний інструмент "батога і пряника". Пряником, як можна зрозуміти, є надання пільг по окремих податкових виплатах. Тільки тепер за місцевим бюджетом закріплюється низка тих податків, які стають власними джерелами доходів органів місцевого самоврядування, і саме по них можуть бути надані пільги. Але при цьому органи місцевої влади мусять сім раз відміряти, перш ніж відрізати, оскільки розумітимуть, що їхній популізм у даному випадку може обернутися втратами у власних видатках (тобто, невідремонтованими вибоїнами на шляхах, неосвітленими вулицями, невчасно закупленим чи взагалі незакупленим газом тощо). Держава ж не відіграватиме ролі "доброго дядечка" і не платитиме власним коштом за місцевих популізм.

2. Надійний інструмент вирівнювання

Керуючись найкращими побажаннями та діючи методом проб і помилок, Верховна Рада України ухвалила в Законі про державний бюджет на 2000 рік рішення про те, що в містах обласного значення має залишатися не менше 40 відсотків зібраних там надходжень від прибуткового податку з громадян. Дотримуючись вказаного положення, Одеська обласна рада пішла саме цим шляхом і залишила місту Іллічівську визначені законом 40 відсотків. Але така частка прибуткового податку з громадян в Іллічівську вилилася в суму, що перевищувала всі логічні норми. Тож надлишок мав бути вилучений до обласного бюджету. Проте, місто категорично відмовилося перераховувати ці кошти до обласного бюджету, а область виявилась безпорадною, оскільки не має ефективного механізму вилучення надлишкових коштів. Як наслідок, на загальному тлі успішного виконання бюджету Одеської області всередині самої області виникли явні диспропорції: багаті міста надалі багатшали, а бідні - біднішали. Неперераховані з бюджету міста Іллічівськ кошти стали причиною того, що обласний бюджет не зміг надати дотацію сільськогосподарським районам, внаслідок чого там зросла заборгованість з виплати зарплати.

Бюджетний кодекс, з метою повнокровної реалізації бюджетної реформи, передбачає надійний інструмент, який би застеріг інтереси всіх учасників бюджетного процесу. Ця важлива роль відведена казначеєві. Саме казначейське обслуговування - і державного, і місцевих бюджетів - покликане забезпечити прозорий, об’єктивний і цілеспрямований рух бюджетних коштів між усіма ланками бюджетної системи. Незаможні територіальні громади вчасно отримуватимуть фінансову допомогу - дотації, а заможні робитимуть свій внесок у суспільний "казан" не з власної примхи чи під тиском вищих чиновників, а виходячи з чітко визначених законних норм.

3. Проти корупції та шантажу

На слуханнях у Бюджетному комітеті Верховної Ради представники однієї з центральних областей України розповіли про такий реальний випадок із життя, що стався 2000 року. Обласна прокуратура заблокувала роботу обл-, міськ- і райфінів, погрожуючи порушити низку кримінальних справ. Вимогою, яку висувала прокуратура, було негайне виконання норми Закону України "Про прокуратуру" і забезпечення прокурорів квартирами за кошт відповідних бюджетів. Під таким потужним тиском органи місцевого самоврядування вимушені були витягти кошти з поточних видатків і скерувати необхідні суми на купівлю потрібних квартир. Якщо прокуратура здатна в такий спосіб шантажувати місцеву владу, можна легко розвинути ситуацію і в другий бік. Уявімо, що мер певного міста доклав усіх зусиль, щоб новоприбулий прокурор на другий день після свого призначення в’їхав у власну квартиру. Чи порушить потім цей прокурор кримінальну справу проти "доброго" мера, якщо виникне така необхідність? Отож, складаються нездорові передумови, коли, з одного боку, можливий тиск на органи місцевого самоврядування з боку державних правозахисних структур, а, з другого, коли може розквітати корупція на місцевому рівні.

Виникає логічне запитання, чи повинні прокуратура та суди фінансуватися з місцевих бюджетів? Бюджетний кодекс дає чітку відповідь на це запитання, розмежовуючи видаткові повноваження між різними бюджетами. Вищезгадані правозахисні та контрольні органи мають тепер фінансуватися виключно з державного бюджету - не в останню чергу, щоб не допустити ефекту кумівства чи земляцтва. Так само і органи Міністерства внутрішніх справ, міліція, мають утримуватись із державного бюджету. Коли ж буде ухвалено законопроект народного депутата Юрія Кармазіна про створення міліції місцевого самоврядування, тоді місцева влада отримає легітимне право утримувати своїх муніципальних міліціонерів (шерифів) за власний кошт.

4. Бюджетні кошти на вітер? Невже це вигідно?

У місті Вишневому, що під Києвом, є сім дитячих садків. Відвідування в одному з них з тих чи інших причин дуже низьке, якщо не сказати катастрофічне. Фактично там кожну дитину обслуговує один працівник персоналу. Тобто, на одну дитину місцевий бюджет утримує одного працівника та здійснює видатки на комунальні послуги. Попри все це, міська рада вперто не бажає прийняти рішення про закриття цього дитсадка. При цьому депутатів зупиняє не тільки те, що деякі з їхніх виборців - зокрема, виховательки та медпрацівники того садка - будуть вимушені шукати іншу роботу, а отже, їх невдоволенню не буде кінця і краю. Існує інший, економічний підтекст пасивності депутатів. Щойно міська рада зважиться на такий "мужній" крок, у наступному бюджетному циклі відповідна (Києво-Святошинська) районна рада при визначенні параметрів міського бюджету міста Вишневого, напевне, зменшить обсяг цього бюджету саме на ту суму, яку місто заощадить, закривши витратний дитячий садок.

Для того, щоб змінити існуюче становище, в проекті Бюджетного кодексу запропоновано здійснити перехід на нову, нормативну систему обрахунку видатків. Тобто, розраховувати видатки на основі нормативів на душу населення або на споживача послуги (скажімо, у нашому випадку – на одного вихованця дитсадка), на відміну від існуючої досі системи обрахунку, яка базується на принципі «від мережі». Цей віджилий принцип полягає в тому, що кошти, які циркулюють у бюджетній сфері на місцевому рівні, тягнуться, так би мовити, за кожною конкретною установою – школою, дитячим садком, клубом, і місцеві органи влади, як ми переконалися, геть не зацікавлені в тому, щоб зменшити існуючу мережу. Хай навіть вона повністю не використовується чи використовується неефективно, хай там спалюється зайвий газ при відчинених кватирках, хай витрачаються кошти на зайвий персонал, хай просто викидаються на вітер, але доки існує мережа, доти місцевий бюджет отримує хоч би які асигнування.

Бюджетний кодекс, спираючись на положення Конституції України, визначає: бюджетна гривня має прив’язуватись не до установи, а до того, кому ця послуга призначена, тобто має йти за жителем, за споживачем, за учнем, за вихованцем дитсадка. За цих умов, депутати міської ради не вагатимуться щодо раціонального підходу до збиткових дитсадків - ці кошти вони отримуватимуть тепер не на кількість установ, а на кількість вихованців.

5. Ініціатива карається?

Міський голова міста Жовква на Львівщині виявив економічну та екологічну ініціативу, використав енергоощадні технології й перевів опалення міської котельні з вугілля на газ. Завдяки здешевленню вартості послуг він досяг економії коштів та енергоресурсів. А що отримав у результаті? Так само як і попередньому випадку, районна рада зрізала наступного бюджетного циклу кошти міському бюджету на ту суму, яку мер заощадив. То де тут логіка?

Бюджетний кодекс виводить певні видатки місцевої влади, в тому числі видатки на житлово-комунальне господарство, у ту категорію видатків, які не беруться до обрахунку суми трансфертів місцевим бюджетам. Це так звані власні видатки кожного міського бюджету. А оскільки вони є власними, то місцева влада відтепер отримує сигнал - будь-які заощаджені ресурси в межах цих видатків, залишаються в місцевому бюджеті й можуть бути використаними там, де треба.

Тож прикро, що 18 січня у моїх колег по парламенту не вистачило часу, щоб остаточно ухвалити Бюджетний кодекс - були зайняті іншими, вочевидь більш важливими речами. Через те І.С. Плющ і висловив на підсумковій прес-конференції жаль з того, що "ця сесія не стала сесією кодексів". Серед своїх колег-кодексів, Бюджетний перебуває чи не в найоптимальнішій готовності до свого прийняття - в перший четвер сьомої сесії?

Євген ЖОВТЯК,

заступник голови Комітету ВР з питань бюджету.

У кн.: “Бюджетна реформа: крок за кроком (дайджест аналітичних матеріалів)”, Київ, група фіскального аналізу при Комітеті ВР з питань бюджету, УНІАН. – випуск 2. – с. 42-44; Аспекти самоврядування. 2001, # 1. – с. 19-20.