Верховна Рада України третього скликання ухвалила 2 листопада в першому читанні свій третій бюджет - проекту Закону про Державний бюджет України на 2001 рік. Водночас це є третя спроба зрушити з місця міжбюджетну реформу, адже в пропозиціях Бюджетного Комітету визначено кілька засад формування місцевих бюджетів, без яких не можна розпочати комплексну реформу. І підготовка бюджету до другого читання, а проекту Бюджетного кодексу - до третього виявили низку питань, всебічний розгляд яких не оминути, якщо ставити за мету подальший розвиток реформи. У цих нотатках підсумовано питання, що стали приводом до обговорення.
Нерозуміння формульного підходу та його застосування
¨ Використання видаткових норм у визначенні відносних видаткових потреб міст і районів було витлумачено як крок у бік більшої централізації контролю над видатками місцевих бюджетів. Було поширено думку, що Міністерство фінансів України начебто розраховує всі 698 місцевих бюджетів України. Насправді - Мінфін використовував прогнозні параметри доходної та видаткової частини місцевих бюджетів для того, щоб визначити обсяг трансфертів місцевим бюджетам.
¨ Норми бюджетної забезпеченості трактуються здебільшого як такі, що є мірилом вартості надання бюджетних послуг. Це було б справді хибним шляхом, оскільки ретельно підрахована вартість послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, сягнула б за 40 мільярдів гривень. Насправді - норма бюджетного забезпечення є об’єктивним критерієм розподілу існуючого (і обмеженого) ресурсу місцевих бюджетів, і насамперед - його трансфертного фонду.
¨ Поширено твердження, що норма бюджетної забезпеченості, на підставі якої розраховано трансферти місцевим бюджетам, є директивою для органів місцевого самоврядування при плануванні та здійсненні видатків. Тим самим робиться висновок, що обмежуються права місцевого самоврядування. Насправді - як вже зазначалося, норматив видатків використовується передусім для визначення обсягу трансферту, а на етапі планування місцевого бюджету слугує радше орієнтиром для визначення обсягу видатків на ту чи іншу статтю. Ніхто не мав на меті позбавити і не позбавляє органи місцевого самоврядування простору для оптимального маневру при розподілі того бюджетного ресурсу, що є у їх розпорядженні.
Упереджене трактування системних питань
¨ Міжбюджетній реформі ставлять у провину те, що термін ухвалення місцевих бюджетів “прив’язано” у часі до прийняття державного бюджету. Після того, як будуть розмежовані на стабільній основі повноваження на здійснення видатків з бюджетів, а також закріплені за ними на стабільній основі джерела доходів, чи не єдиною “пуповиною”, що зв’язуватиме державний та місцевий бюджети, будуть трансферти. Для того, щоб розвести у часі державний та місцеві бюджети, оптимально було б у вересні-жовтні ухвалити закон про розподіл трансфертів, і таким чином відпустити місцеві бюджети “у вільне плавання”. Однак юристи застерігають, що такий підхід суперечив би статті 95 Конституції України, згідно якої “виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків”. Таким чином, існування окремого закону про розподіл трансфертів є проблематичним з правової точки зору. Саме тому проектом Бюджетного Кодексу запропоновано компромісний варіант - трансферти місцевим бюджетам вважаються затвердженими після другого читання законопроекту про бюджет, і “потяг” затвердження місцевих бюджетів рушає в дорогу щонайпізніше 1 грудня (що є очевидним прогресом порівняно з існуючим на сьогодні “весняним” затвердженням місцевих бюджетів). Окрім того, хіба не пришвидшить процес ухвалення місцевих бюджетів той факт, що сесії міських та районних рад ухвалюватимуть відповідні бюджети паралельно з формуванням обласного бюджету, а не чекаючи рішення сесії обласної Ради?
¨ Перехід на нормативну систему планування місцевих бюджетів призведе до серйозних проблем в бюджетах тих адміністративно-територіальних одиниць, які нагромадили більшу бюджетну мережу і інфраструктуру, аніж співставні з ними за розміром громади. Проблема існує і має бути адекватно вирішена. Саме для цього було запропоновано пом’якшувальний варіант фонду нерозподілених видатків, розпорядником якого спершу пропонувалося визначити Міністерство фінансів, а потім - обласні Ради, які досконаліше володіють ситуацією на внутрішньообласному рівні. Пропонувалося, що протягом перехідного періоду (до п’яти років) кошти цього фонду мають скеровуватися в ті бюджети, що втратили частину ресурсів від переходу на нормативний метод.
¨ Чимало дебатів викликала теза про те, що із запровадженням реформи обласний рівень влади втрачає контроль за ситуацією на місцях. Твердження є упередженим, оскільки в обласних бюджетах концентрується значний бюджетний ресурс, і ніхто обласних Рад цих коштів не позбавляє. По-друге, пропонувалося зробити обласні бюджети каналом розподілу між територіальними громадами субвенцій на капітальне будівництво. По-третє, оскільки згідно статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації забезпечують на відповідній території виконання Конституції та законів України, актів президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, то проектом Бюджетного Кодексу пропонується надати голові обласної державної адміністрації право призупиняти (з одночасним зверненням до суду) рішення місцевої ради про бюджет у частині здійснення делегованих державних повноважень, якщо таке рішення суперечить законодавству України. Разом з тим така норма викликає значний спротив представників органів місцевого самоврядування, і при подальшому доопрацюванні проекту Бюджетного Кодексу нам необхідно пройти між Сциллою неодмінного контрою за дотриманням законності та Харибдою забезпечення прав місцевого самоврядування.
Проблеми формульного підходу:
¨ Видаткові норми піддали критиці за те, що вони не враховують потреби в капітальних чи постійних видатках, а торкаються тільки експлуатаційних видатків місцевих бюджетів на охорону здоров’я, освіту, культуру та спорт.
¨ Коригувальні коефіцієнти видаткових нормативів, покликані віддзеркалити різницю у видатках (зокрема, на утримання різних типів освітніх закладів) були недостатньо чітко сформульовані, а методика їхнього розрахунку неналежно пояснена.
¨ Застосування формули висвітлило всю недосконалість бюджетної статистики в державі. Прикладом цього може слугувати хоча б той факт, що місто районного значення не знає достеменно на сьогодні, скільки податків воно змобілізовує на своїй території, оскільки відповідні дані “розчиняються” у зведеній звітності податкової інспекції по району.
¨ Розподіл бюджетних коштів на охорону здоров’я в розрахунку на душу населення повинен врахувати проблему значного перетікання пацієнтів через кордони міст і районів. Львівська область вже порушила цю проблему, і її опрацьовує Мінфін разом із Бюджетним комітетом.
¨ Формула потребує спрощення, принаймні з метою донесення її до тих, хто бажає зрозуміти механізм її дії.
¨ Деякі елементи, пов’язані з доходами, скажімо, врахування заборгованості та взаєморозрахунків, виглядають надто суперечливими у формулі й потребують перегляду.
¨ Треба дуже уважно розглянути питання про те, чи надходження від плати за землю слід виключати з кошика доходів і відносити до власних доходів. Бюджетний комітет запропонував компромісний варіант, який доцільно розглянути - віднести до власних доходів надходження від продажу землі несільськогосподарського призначення комунальної власності.
¨ Неналежну увагу приділено перехідним заходам, що можуть виявитися необхідними, щоб пом’якшити наслідки застосуванні формули, коли можуть виникнути “видаткові струси”, скажімо у більшості міст.
¨ Не можна не погодитися з тим, що районний бюджет є вторинним стосовно бюджетів територіальних громад. Отже, при доопрацюванні проекту Кодексу необхідно “перевернути” кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування, закріпити його, як це вже було зроблено з бюджетами міст обласного значення, за бюджетами міст районного значення. сіл та селищ, себто за базовим рівнем місцевого самоврядування. Визначена Кодексом частка доходів кошика (не більше 50 відсотків?) може бути, в свою чергу, делегована районному бюджету, оскільки на сьогодні було б вкрай необачно (та й неможливо) відмовити бюджету цього адміністративно-територіального утворення в наданні базових соціальних послуг.
Інші, більш загальні проблеми Бюджетного кодексу і проекту Держбюджету на 2001 рік:
¨ Необхідно переглянути відповідність Бюджетного кодексу Конституції та Закону про місцеве самоврядування, щоб позбавитися будь-яких неузгоджень. Також необхідно внести зміни до відповідних законів (“Про міліцію” тощо) з тим, щоб розподіл повноважень на здійснення видатків грунтувався на повністю адекватній законодавчій базі.
¨ Можна погодитися з вимогою до поетапності реформи. На її першому етапі нею можуть бути охоплені 168 бюджетів міст обласного значення. На другому необхідно визначитися з долею бюджетів районів. На той час оптимально було б також мати чітку концепцію територіально-адміністративної реформи, що допоможе визначитися із статусом бюджетів сіл, селищ та міст районного значення.
¨ Як може здійснюватись казначейське виконання місцевих бюджетів? Є раціональне зерно в тому, щоб в 2001 році обмежитися казначейським виконанням місцевих бюджетів по доходах.
¨ Недостатні зусилля були докладені з висвітлення та пояснення нового Бюджетного кодексу та бюджету на 2001 рік, особливо на рівні чиновників обласного рівня, а також із підготовки запровадження бюджетних реформ у Бюджеті-2001. Мінфін був зайнятий розрахунками, і фізично не був спроможний приділити більше часу поясненню суті реформи.
Для розвитку процесу реформ можна запропонувати такі кроки:
¨ Уповільнити рух і започаткувати в 2001 році експеримент, в якому держбюджет вибудовуватиме безпосередні стосунки із 168 бюджетами міст обласного значення. Власне, цей варіант і був проголосований в першому читанні бюджету. Він має низку переваг:
O міста більш готові до реформи і більш на неї налаштовані. Сподіваємося, що зусилля Мінфіну та Бюджетного Комітету знайдуть підтримку в Асоціації міст України;
O коло тих суб’єктів бюджетного процесу, що мають безпосередні стосунки з держбюджетом, обмежується із 698 до 168, що дасть Міністерству фінансів можливість сконцентруватися на якості роботи з міськими бюджетами;
O перший етап міжбюджетної реформи зрушить з місця вже в 2001 році, і на час ухвалення проекту бюджету 2002 року вже буде накопичено та узагальнено безцінний досвід реформування. Тим самим ми не втратимо 2001 рік для реформи.
¨ Розглянути трансферти на основі двоетапної формули, коли трансферти спочатку спрямовуються до областей, а звідти – до районів і міст під наглядом Міністерства фінансів. Разом з тим, цей варіант може виявитися небезпечним і призвести до створення на бюджетному терені України 25 Міністерств фінансів (за кількістю облфінуправлінь) зі своїми власними методами, формулами, нормативами, коефіцієнтами тощо.
¨ Окрім “варіанту 168 міст”, Бюджетний комітет своїми висновками та пропозиціями до проекту закону про Державний бюджет України на 2001 рік запропонував до другого читання ще кілька компонентів міжбюджетної реформи, а саме:
O Чітко розмежувати повноваження на здійснення видатків між органами державної влади та органами місцевого самоврядування;
O Закріпити джерела доходів не просто за місцевими бюджетами в цілому, але й за кожним конкретним бюджетом - обласним, районним, міста обласного та районного значення, села, селища.
O Вивести місцеві податки і збори та низку інших доходних джерел (як-от надходження від продажу землі та відсудження комунального майна) з обрахунку трансфертів. Давня, між іншим, вимога органів місцевого самоврядування.
¨ Запропонований варіант має виразно компромісний характер. Він є менш радикальним порівняно з попередніми спробами провести широкомасштабну міжбюджетну реформу, однак разом з тим не дозволяє нам пасивно тупцювати на місці. Сподіваємося, що пропозиції Бюджетного Комітету будуть піддані урядом всебічному аналізу й найраціональніші зерна будуть враховані в проекті бюджету, поданому на друге читання. Розраховуємо на дієву підтримку органів місцевого самоврядування - Вашу підтримку.
Євген ЖОВТЯК, заступник голови Комітету ВР з питань бюджету.
Опубліковано в кн.: Місцеві бюджети, податки і збори (закон, практика, проблеми), Київ, Парламентське видавництво, 2000 р. - С. 196-214.
|