“Повідомлення про напрями використання сплачених податків мають надходити кожному громадянину України, до кожної оселі”, - вважає народний депутат України, заступник голови Бюджетного комітету Валерій АСАДЧЕВ, беручи до уваги позитивний досвід розвинених країн заходу. Проте, за його словами, “виходячи з об’єктивних реалій сьогодення, розумієш, що описаний спосіб громадського контролю за використанням бюджетних коштів - питання перспективи, наблизити яку може побудова ефективної системи фінансового контролю спеціальними органами”. Саме над цими проблемами і працюють зараз фахівці Бюджетного комітету Верховної Ради. Причому, за ідеєю автора нової редакції Бюджетного кодексу, в якому й оговорюються контролюючі механізми Валерія АСАДЧЕВА, “важливо, побудувати систему контролю не постфактумного (коли, не зважаючи на те, що відбулась констатація факту порушень, відшкодувати нанесені цими порушеннями суспільні збитки вже неможливо), а попереджувального”.

Розроблений законопроект передбачає розподіл попереджувального контролю на внутрішній і зовнішній.

Внутрішній контроль - це право уряду самому проконтролювати свою діяльність. Тобто право контролювати головних розпорядників коштів (міністерства, відомства) та розпорядників другого рівня (ті державні структури, які отримують кошти державного бюджету від головних розпорядників і розподіляють їх між всіма іншими бюджетними установами). На нижчих рівнях діє надане законом право на нормативно-правове регулювання мінфіном чи урядом.

Для здійснення внутрішнього контролю призначений міністром фінансів контролер повинен перевіряти наявність бюджетних призначень розпорядника, їх відповідність до бюджетних зобов’язань тощо. Подібна перевірка дозволить запобігти виникненню кредиторської заборгованості, оскільки, перевіряючи бюджетні зобов’язання розпорядника коштів, контролер співставлятиме їх з реальними можливостями їхнього казначейського забезпечення. Тобто новим законом скасовується поняття спеціального фонду, в межах якого розпорядник повинен брати на себе бюджетні зобов’язання. Замість цього встановлюється залежність обсягу бюджетних зобов’язань від реального забезпечення грошима.

Але насамперед фінансовий контролер повинен перевірити порядок ведення бухгалтерського обліку в підпорядкованих бюджетних установах, бухгалтерську звітність. Причому законом передбачається введення спеціального порядку бухгалтерського обліку і звітності для бюджетних установ.

Основа нової “бюджетної бухгалтерії” – поняття програмно-цільового методу, про який вже не перший рік точаться розмови в міністерстві фінансів. Він передбачає наявність трьох видів видатків: 1) видатки на утримання бюджетної установи (поточні та капітальні видатки на поточне утримання); 2) видатки на здійснення обов’язкових зовнішніх функцій (наприклад, обслуговування боргу); 3) програмно-цільові видатки. Щодо програмно-цільових видатків передбачається, що облік і звітність по ним складатиметься у вигляді детального плану здійснення цієї програми, в якому зазначались би конкретні заходи й конкретні суми коштів необхідні для її реалізації на кожному з етапів. Розписана в такий спосіб програма стає бюджетним модулем, який можна включати до кошторису у відповідності до того, скільки років вона буде виконуватись. Таким чином, програма може бути перевіреною на свою ефективність, а отже й своєчасно скорегованою або призупиненою. На думку Валерія АСАДЧЕВА, автора законопроекту, “лише такий підхід дає можливість контролю за коштами, в той час, як підхід, що існує зараз (запис в одну строку-цифру) навпаки є “наче спеціально, створеною лазівкою для бажаючих вкрасти гроші”.

Ще однією функцією внутрішнього контролю, за ідеєю автора, має стати контроль за виконанням розпорядниками інструктивних листів, одержаних від міністерства фінансів. Тут головним чином перевірятиметься реакція розпорядника на повідомлення мінфіну про зменшення обсягів фінансування – контролер аналізуватиме чи обмежив розпорядник свої видатки відповідно до вимоги уряду, за рахунок чого відбулось це зменшення. Подібний вид внутрішнього контролю дозволить уникнути бюджетних криз.

Важливим пунктом внутрішніх перевірок має також стати обґрунтування доцільності побудови додаткових бюджетних установ та аналіз можливостей щодо їх утримання.

Зовнішній контроль. Його здійснює Рахункова Палата шляхом щоденного моніторингу руху коштів на рахунках бюджетних установ. Зовнішній контроль має відбуватися в єдиній системі касового виконання бюджету. Для цього комп’ютерна програма зведених кошторисів видатків і зведених планів асигнувань, по яким ведеться касове виконання, має стати єдиною, “наскрізною” як для Казначейства, так і для Рахункової Палати.

Постійно контролюючи ефективність використання бюджетних коштів, відповідність їх реального використання до цільового призначення, контролер матиме змогу запобігти бюджетним порушенням, своєчасно зупинити неправомірні дії розпорядників. Для цього, запропонований Валерієм АСАДЧЕВИМ законопроект надає Рахунковій Палаті відповідні інструменти. А саме: “попередження” (воно не зупиняє фінансування, але наголошує на високій ймовірності нецільового, неефективного використання бюджетних коштів і служить сигналом для посилення контролю за розпорядником); “припис” (повністю зупиняє фінансування – після припису Рахункової Палати розпорядник не може витратити жодної копійки); “подання” (притягнення відповідальної особи до відповідальності). Щодо “відповідальної особи”, на думку автора законопроекту, “нею має бути офіційно призначений Рахунковою Палатою відповідальний скарбник”, а не міністр фінансів чи голова Казначейства, завданням яких є організація роботи.

Взагалі, система відповідальних скарбників складатиме основу системи зовнішнього контролю. Передбачається, що за кожним головним розпорядником бюджетних коштів Рахунковою Палатою буде закріплений відповідальний скарбник, який і стане тією особою до якої будуть спрямовуватись попередження та приписи контролерів, яка буде вирішувати чи допустити на ринок бюджетних ресурсів (в межах діяльності “контрольованого ним” розпорядника) ту чи іншу приватну структуру, і на яку, в разі необхідності, контролер робитиме “подання” до генеральної прокуратури. Таким чином, відповідальний скарбник стає особисто зацікавленим у суворому дотриманні бюджетного законодавства.

Щоб бути ефективним, і зовнішній, і внутрішній попереджувальний контроль має відбуватись на всіх бюджетних рівнях. Нова редакція Бюджетного кодексу передбачає особливо ретельний контроль за використанням коштів місцевих бюджетів.

Підтримуючи місцеве самоврядування, Бюджетний комітет Верховної Ради підтримує ідею переходу всіх місцевих бюджетів на касове виконання органів державного казначейства. В такому випадку сам скарбник безпосередньо стає контролером, що дозволить запобігти багатьом порушенням, наприклад, пов’язаним із документальним оформленням вимог та доручень до Казначейства (вимоги, оформлені у невідповідності до законодавства, скарбник просто не приме до виконання).

Головними функціями зовнішнього контролю за місцевими бюджетами мають стати контроль за дохідною частиною та проведення аудиту.

Згідно з редакцією Бюджетного кодексу, що її запропонував Валерій АСАДЧЕВ, «контроль за дохідною частиною бюджету означатиме не перевірку правильності сплати податкових та неподаткових платежів в бюджет, а, насамперед, аналіз контингенту (суми надходжень)». Тобто, з огляду на те, що бюджет – це план, від точності складання якого залежить стабільність економіки, для Рахункової Палати будуть цікавими відповіді на запитання: з яких причин відбулось недовиконання зобов’язань щодо сплати податкових чи неподаткових надходжень? Або, в разі перевиконання зобов’язань, що завадило правильному плануванню доходів?

Функція аудиту має на меті контроль за ефективністю та доцільністю бюджетного фінансування того чи іншого проекту. Для цього передбачається аналіз необхідності, реалізації самого проекту. А також, в разі позитивного висновку, відбувається проведення аналізу всіх існуючих способів фінансування – чи то приватними структурами, чи через державний або місцевий бюджет, чи фінансування на паритетних засадах тощо - і визначення найефективнішого з них. Таким чином, аудит, будучи частиною системи попереджувального контролю, має запобігти необгрунтованим бюджетним витратам.

Отже, нова редакція Бюджетного кодексу, запропонована народним депутатом України, заступником голови Бюджетного комітету Валерієм АСАДЧЕВИМ є цілісним технологічним документом, велике місце в якому відводиться контролю. Причому, за словами автора, «цей закон має бути прийнятим Верховною Радою разом із законами «Про Рахункову Палату» і «Про внутрішній і зовнішній контроль», оскільки «вони є ідеологічно спорідненими законами зі спільною методологією».

«На сьогоднішній день нова редакція Бюджетного кодексу опрацьована на 80%», - говорить автор. За його словами, «залишились недоопрацьованими питання, пов’язані із фінансуванням боргових зобов’язань, залишків на єдиному рахунку тощо”. Втім, перша презентація закону відбулась наприкінці грудня 2002 року в Рахунковій Палаті і була схвально сприйнята її працівниками. Також нещодавно в приміщенні Світового Банку відбувся аналітичний семінар «Фінансовий контроль: перспективи розвитку», на якому даний законопроект отримав позитивну оцінку фахівців із міністерства фінансів, міністерства економіки, контрольно-ревізійного управління, міжнародних фінансових інституцій. Не зважаючи на схвальні відгуки, Валерій АСАДЧЕВ наголошує, що «лише колективний розум професіоналів здатен врахувати всі нюанси». Тож, найближчим часом повну версію законопроекту побачать фахівці Бюджетного комітету і Рахункової Палати, а наприкінці весни законопроект буде внесеним до Верховної Ради.

20 грудня 2002р. Матеріал до аналітичного семінару «Фінансовий контроль: перспективи розвитку»